LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione iscritto al n. 10412/2000 del R.C. AA.CC., proposto da Belfrontizio S.r.l., in persona del presidente p.t. Rosa Leotta, elettivamente domiciliata in Roma, via Isonzo n. 50, presso lo studio dell'avv. Giovanni Compagno che la rappresenta e difende come da procura per notaio Antonio D'Amico in Acireale del 2 maggio 2000, rep. n. 117165, ricorrente; Contro comune di Acireale, intimato, in relazione al giudizio (r.g. n. 13315/1999) pendente avanti il Tribunale di Catania - Sezione distaccata di Acireale. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 6 aprile 2001 dal cons. dott. Antonino Elefante. Sentito l'avv. Martino per delega dell'avv. Compagno. Udito il p.m. in persona del sost. proc. generale dott. Domenico Iannelli che ha concluso per l'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo. Considerato in fatto La Belfrontizio s.r.1., con sede in Acireale, propone ricorso (notificato in data 8 maggio 2000) alle sezioni unite della Corte di cassazione per regolamento preventivo di giurisdizione al fine di conoscere, sebbene lasci intendere di propendere per la giurisdizione del giudice amministrativo, a quale autorita' giudiziaria appartenga la controversia instaurata contro il comune di Acireale, avendo adito contemporaneamente (il 29 novembre 1999) sia il Tribunale amministrativo della Sicilia, sezione distaccata di Catania, sia il Tribunale civile di Catania, sezione distaccata di Acireale, e chiesto, in entrambi i giudizi, il risarcimento dei danni da essa attrice patiti a seguito di preteso inadempimento di quel comune alla convenzione di lottizzazione stipulata in data 30 ottobre 1989, e in subordine il pagamento dell'indennizzo per arricchimento senza causa. Con tale convenzione, afferma la soc. Belfrontizio, era stato pattuito che essa avrebbe eseguito la lottizzazione per fini edificatori su di un'area di sua proprieta' sita nel comune di Acireale mediante la realizzazione di alcune opere di urbanizzazione, specificamente elencate nell'art. 5 (rete viaria, fosse biologiche, rete di approvvigionamento idrico, di distribuzione di energia elettrica e di illuminazione pubblica, rete telefonica, spazi destinati a verde attrezzato e a parcheggio, etc.), le quali erano state puntualmente eseguite e trasferite gratuitamente al comune. Ma l'istanza di essa societa' del 31 gennaio 1997 di concessione edilizia relativamente al lotto n. 25, facente parte della lottizzazione, non veniva accolta dal comune, il quale con raccomandata del 17 aprile 1997 comunicava che la pratica era stata archiviata a causa della non efficacia del P.R.G. della zona. Aggiunge la soc. Belfrontizio che a causa del mancato adempimento del comune essa ha subito enormi danni consistenti nel lucro cessante costituito dalla mancata utilizzazione edilizia - sia in via diretta, sia mediante vendita a terzi - dei lotti in cui si e' articolata la lottizzazione medesima, sia per le cospicue spese occorse per la pratica e la realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione primarie e secondarie, sia per il mancato godimento del prezzo della vendita dei lotti, nonche' per la perdita della destinazione agricola del terreno a causa delle infrastrutture realizzate. Fa presente la soc. Belfrontizio che il ricorso per regolamento viene proposto perche' il comune di Acireale, nel costituirsi in giudizio davanti al Tribunale civile di Catania, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul presupposto che la controversia vada devoluta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. del 31 marzo 1998, n. 80 (ora art. 7, lett. b, della legge 21 luglio 2000, n. 205), in materia urbanistica, edilizia e uso del territorio. Osserva, infine, che, stante le diverse posizioni ed oscillazioni tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, il ricorso viene proposto anche perche' non sono certi i confini della giurisdizione esclusiva del Tribunale amministrativo regionale in tema di risarcimento del danno ingiusto e di arricchimento senza causa. Il comune di Acireale non si e' costituito. Considerato in diritto Come risulta dalla suddetta esposizione la controversia trae origine dalla convenzione di lottizzazione stipulata in data 30 ottobre 1989 tra il comune di Acireale e la soc. Belfrontizio, lamentando quest'ultima l'inadempimento del comune e chiedendo il risarcimento del danno. Cio' comporta, ad avviso del collegio, che occorre aver riguardo, ai fini della questione di giurisdizione, alla normativa scaturente dal combinato disposto degli artt. 34 e 35, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, disponendo l'art. 34, nei primi due commi, che: "Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia". "Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio". L'art. 35, primo comma, a sua volta, sancisce che: "Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica il risarcimento del danno ingiusto". Non v'e' dubbio che in tale disciplina (come sostenuto dalla ricorrente societa' Belfrontizio) va ricondotta la controversia in esame, atteso che risulta proposta in via principale domanda avente ad oggetto risarcimento del danno per comportamento della P.A. (omesso rilascio di concessione edilizia) nella fase di attuazione del piano di lottizzazione, costituente strumento urbanistico di dettaglio concernente l'uso del territorio, in relazione alla quale va affermata, ai sensi delle suindicate disposizioni, e tenuto conto dell'instaurazione del giudizio successivamente al 30 giugno 1998 (ai sensi dell'art. 45, comma 18, d.lgs. n. 80 del 1998), la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vertendosi in materia urbanistica. Il fatto che la controversia involga anche la convenzione di attuazione del piano di lottizzazione (secondo lo schema previsto dall'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765) non vale a far ritenere applicabile l'art. 11, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi conclusi dall'amministrazione con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale o in sostituzione di questo), atteso che all'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 va attribuita, in ragione della sua specificita' di norma sulla giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia e della sua tendenziale onnicomprensivita', efficacia derogatoria, ai fini della attribuzione della giurisdizione sulle controversie in materia di urbanistica, rispetto alla normativa precedente, ivi compresa quella dettata dal citato art. 11 (che eleva a criterio di attribuzione non gia' la "materia" sulla quale incide il provvedimento finale, bensi' la peculiare tipologia dell'atto destinato al perseguimento del pubblico interesse, che deve consistere in un "accordo"), in quanto applicabile anche all'ipotesi di accordi conclusi in materia urbanistica. Parimenti non e' piu' attuale il riferimento all'art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, che attribuiva al giudice amministrativo i ricorsi giurisdizionali contro i provvedimenti con i quali la concessione edilizia viene data o negata, nonche' contro la determinazione e liquidazione del contributo di urbanizzazione e delle sanzioni amministrative. Anche tale norma (nel cui ambito peraltro neppure rientrerebbe la controversia in esame, in ragione dell'oggetto principale della pretesa azionata) deve infatti ritenersi sostituita dalla successiva specifica disciplina dettata dall'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 circa l'attribuzione della giurisdizione sulle controversie in materia di edilizia ed urbanistica. Una volta cosi' individuata la norma regolatrice della giurisdizione va osservato che queste sezioni unite (come da ordinanza del 9 marzo 2001) hanno ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dei suindicati artt. 34, commi 1 e 3, e 35, comma 1, in riferimento agli artt. 76 e 77, comma 1, della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita con l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (questione che, investendo la genesi stessa della norma, appare preliminare rispetto a quelle involgenti ulteriori aspetti di dubbia legittimita' costituzionale della disciplina con essa introdotta). Al riguardo circa la rilevanza della questione e' sufficiente rilevare che la statuizione sulla giurisdizione postula, per quanto sopra osservato, l'applicazione proprio delle norme della cui legittimita' costituzionale si dubita. Mentre ai fini della non manifesta infondatezza della questione vale quanto gia' osservato, con la suddetta ordinanza, da queste sezioni unite con riferimento alla pronuncia di illegittimita' costituzionale adottata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 192/2000, in relazione all'art. 33 dello stesso decreto legislativo, avente ad oggetto l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie in materia di servizi pubblici. E' stato infatti rilevato che: "con la citata sentenza n. 292/2000, esaminando la questione di legittimita' costituzionale, per eccesso di delega, del gia' menzionato art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, la Corte costituzionale ha individuato finalita' ed ambito dell'art. 11, comma 4, lettera g), della legge di delega n. 59 del 1997 (norma che contempla, dopo aver previsto la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sui rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, "la contestuale estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici"), ritenendo: a) che il compito assegnato al legislatore delegato era quello di procedere alla "estensione" della giurisdizione amministrativa gia' esistente, al fine di rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo - nell'esercizio della giurisdizione, sia di legittimita' che esclusiva, di cui era gia' titolare in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici - non solo la fase del controllo di legittimita' dell'azione amministrativa, ma anche quella della riparazione per equivalente, evitando la necessita' di instaurare un successivo separato giudizio innanzi al giudice ordinario; b) che oggetto normativamente individuato di tale estensione, ai fini della cennata concentrazione, erano i "diritti patrimoniali conseguenziali", in esso compreso il risarcimento del danno; c) che le tre materie dell'edilizia, urbanistica e servizi pubblici costituivano l'ambito all'interno del quale la giurisdizione amministrativa doveva essere estesa". "Cio' posto, la Corte costituzionale ha ritenuto l'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998 - disposizione che, nel comma 1, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481, e, nel comma 2, ha formulato una elencazione non tassativa di tali controversie - viziato per eccesso di delega, poiche' l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge n. 59 del 1997 non consentiva l'ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo all'intero ambito della materia dei servizi pubblici realizzato dall'art. 33". "Ad avviso di queste sezioni unite anche gli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998 sembrano esorbitare, per ragioni analoghe a quelle considerate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 292/20000, dall'ambito della delega". "Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti, in attuazione delle delega conferita con l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge n. 59 del 1997, ad estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di legittimita' o esclusiva gia' spettante al giudice amministrativo in materia edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto), che abbraccia l'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti (e quindi l'intera gamma delle condotte positive, espresse con atti formali o con attivita' materiali, ovvero omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore estensione, in ragione della amplissima definizione dei limiti della materia urbanistica (non compresa nella delega), nel senso che questa concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio". E cio' sembra realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega". "Va, infine, precisato che non influisce sulla ritenuta rilevanza della questione la sopravvenuta legge 21 luglio 2000, n. 205, che, all'art. 7, recante "Modifiche al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80", ha sostituito l'art. 34 riproducendone il contenuto (ma con una integrazione nel comma 1, che vale ad attribuire carattere di novita' alla disciplina)". "La nuova legge, come affermato da queste sezioni unite, con sentenze in corso di pubblicazione, non ha invero efficacia retroattiva, in difetto di espressa previsione in tal senso, ma si applica soltanto ai giudizi instaurati successivamente alla sua entrata in vigore (salvo l'effetto convalidante, in ragione del principio desunto dalla finalita' della disciplina dettata dall'art. 5 c.p.c., per i giudizi in corso gia' pendenti davanti al giudice amministrativo, che nella specie non puo' evidentemente operare)".